Artigo - Por que não se fala de benesses fiscais quando o assunto é ajuste econômico?

Autor: Marcelo Lettieri Siqueira - Auditor-Fiscal da Receita Federal 

“Introduza um pouco de anarquia. Perturbe a ordem vigente, e tudo se torna o caos. Eu sou um agente do caos”. Com essas palavras, o personagem Coringa, em Batman: o Cavaleiro das Trevas, anuncia seu lema e conclui: “e sabe qual é a chave do caos? O medo”.

Não é fácil, no Brasil atual, nominar quem é o agente do caos. Não porque não o conheçamos, mas porque são muitos e difusos, ao menos desde que a não aceitação do resultado das eleições presidenciais de 2014 “perturbou a ordem vigente”. Desde então, temos muitos Coringas à solta, espalhando o medo.

A crise econômica brasileira não dá sinais de esgotamento imediato – agravada por uma ordem política abalada por sucessivas crises, justamente por conta do caos instalado pela ruptura democrática do impeachment –, e, enquanto não surge o Batman (um salvador) a quem recorrer, a alternativa para enfrentar esse caos passa a ser algum ato de salvação. Para o atual governo, o único ato possível de nos libertar desse caos é a reforma da Previdência.

Não por acaso, as manchetes da grande mídia repetem o mantra dogmático de nossa salvação: “Se não for aprovada a reforma da Previdência, o país quebra”! Essa “bala de prata”, ressaltam, é nossa única, e derradeira, solução para o caos. Não há alternativas, elas gritam.

Mas isso é mentira! Há alternativas viáveis. Mas estas não interessam à nossa velha elite sanguessuga.

*Benesses fiscais × reforma da Previdência: vamos comparar?*

O governo escolheu um número simbólico para “vender” a reforma da Previdência: 1 trilhão de reais. A imagem é “bonita”: R$ 1.000.000.000.000,00. Essa seria a economia em dez anos. Para um país com renda média mensal inferior a R$ 1.400, esse é um número assustador (e inalcançável para a maioria dos brasileiros). Então, para facilitar a comparação e mostrar as alternativas disponíveis com a “mesma moeda” do governo, utilizaremos esse número como referência. Essa será nossa “régua”.

O artigo 165 da Constituição Federal estabelece a obrigação de o Poder Executivo apresentar demonstrativos das receitas e despesas decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia. Proponho usarmos a denominação benesses fiscais para consolidar a totalidade desses benefícios.

As benesses financeiras, também denominadas subsídios explícitos (por serem apresentados explicitamente no orçamento), referem-se a desembolsos efetivos realizados por meio das equalizações de preços e juros e à assunção de dívidas. As benesses creditícias, denominadas subsídios implícitos, são os gastos decorrentes de programas oficiais de crédito, operacionalizados à taxa de juros inferior ao custo de captação do governo federal. Já as benesses tributárias (ou gastos tributários, no jargão oficial) são gastos indiretos do governo realizados por meio do sistema tributário. Além desses, temos as anistias tributárias, representadas principalmente pelos programas de refinanciamento de dívidas, conhecidos como Refis.

Há uma percepção geral de que as benesses fiscais podem ser úteis para alcançar certos objetivos de interesse público, mas também de que precisam ser utilizadas com equilíbrio, o que traz à baila algumas questões importantes: quanto custa e quem são os beneficiários dessa opção política? Qual é o impacto dessas renúncias na economia e nas contas públicas? É possível reduzi-las?

*Tentemos perscrutar alguns números para buscar as respostas*

Em maio de 2018, a Secretaria de Acompanhamento Fiscal, Energia e Loteria (Sefel), do Ministério da Fazenda, divulgou o 2º Orçamento de Subsídios da União: Relatório do Governo Federal, apresentando os gastos tributários e os benefícios financeiros e creditícios no período de 2003 a 2017. Os dados mostram que, em 2017, o total de benesses somente do governo federal (União) alcançou R$ 354,7 bilhões, sendo R$ 84,3 bilhões de benefícios financeiros e creditícios, e R$ 270,4 bilhões de gastos tributários. Junte-se a elas a perda anual de R$ 18,6 bilhões por ano com os 25 programas de refinanciamento das dívidas com a União que foram criados ou reabertos no país de 2000 até 2017 e temos o montante anual de benesses fiscais: R$ 373,3 bilhões.

Utilizando nossa “régua”, constatamos que a economia pretendida com a draconiana reforma da Previdência em dez anos é menor do que o total dessas benesses em apenas três anos. Ou, ainda, para não passarmos a ideia de que é possível acabar com todas essas benesses, algumas justas, se reduzíssemos em 30% seu montante, teríamos uma economia equivalente a “uma reforma da Previdência”.

Analisando os dados oficiais, é possível ver uma tendência de crescimento das benesses da União, que quase duplicaram: de 3% do PIB em 2003 para 5,4% do PIB em 2017. A desagregação por modalidade mostra que as benesses tributárias atingiram 4,1% do PIB em 2017, ante 2% em 2003; e os subsídios financeiros e creditícios se ampliaram de 1% em 2003 para 1,3% do PIB em 2017. Ou seja, se simplesmente retornássemos aos padrões de 2003, economizaríamos 2,4% do PIB ao ano, ou 24% do PIB em dez anos, o equivalente a R$ 1,6 trilhão em 2018, um valor 60% superior ao apresentado pelo governo para “vender” sua reforma da Previdência. Se focássemos somente as benesses tributárias, seu retorno aos padrões de 2003 já implicariam uma arrecadação de R$ 1,36 trilhão em dez anos.

Mas por que tal alternativa nem sequer é cogitada? A quem interessa esse silêncio sobre essa fonte importante de recursos? Por que apostar numa reforma cuja conta será paga apenas pelos mais pobres?

*Benesses tributárias: a quem será que se destinam?*

A Receita Federal divulgou recentemente os dados dos gastos tributários em bases efetivas até 2015 e as projeções até 2020. As projeções para 2018 a 2020 indicam certa estabilidade no nível dos gastos em cerca de 4,1% do PIB.

Os dados da Receita Federal mostram ainda que a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e a Contribuição Previdenciária são os tributos que concentram a maior parte dessas benesses tributárias: 22% e 21% do total.

Não soa estranho que mais de 50% das benesses tributárias estejam concentradas justamente nos tributos que financiam a Seguridade Social (Cofins, PIS/Pasep, CSLL e Receitas Previdenciárias), entre elas a Previdência, acusada de ser a causa de todos os males? Quem, sendo proponente de ajustes fiscais, defenderia abrir mão de receitas que justamente tornariam sustentáveis as despesas com saúde, previdência e assistência?

*Não lhes parece haver algo mal contado nessa história? Quem estaria se beneficiando dessa omissão?*

Para estimar os gastos tributários, a Receita Federal utiliza um sistema tributário de referência, segundo ela, “baseado na legislação tributária vigente, em normas contábeis, em princípios econômicos, em princípios tributários e na doutrina especializada”. Trata-se, obviamente, de uma escolha discricionária e sujeita às deficiências dessa subjetividade. Só para ficarmos num exemplo dessa discricionariedade, a Receita Federal classifica como gasto tributário renúncias relacionadas ao Simples Nacional, apesar de existir expressa previsão constitucional de tratamento favorecido para as pequenas e médias empresas (Art. 170, IX). Por outro lado, não considera que a isenção da distribuição de lucros e dividendos, inserida em nosso ordenamento jurídico somente em 1996, seja um gasto tributário, embora configure claramente uma exceção à regra geral da tributação da renda.

Essa é uma questão importante, pois isso significa que não está incluído no montante das benesses tributárias o total da renúncia relativa à distribuição de lucros e dividendos, que em 2016, último ano divulgado pela Receita Federal, somaram R$ 269,4 bilhões e, se fossem tributados identicamente aos rendimentos do trabalho, poderiam resultar numa arrecadação de mais de R$ 70 bilhões, equivalente, em dez anos, a 70% do que a reforma da Previdência pretende economizar.

Outra benesse tributária pouco questionada são as renúncias com a saúde, que se concentram basicamente em subsídios destinados à oferta (indústria farmacêutica e hospitais) e em gastos com planos de saúde, profissionais de saúde, clínicas e hospitais. Tais benesses, que provocaram uma renúncia de R$ 41,3 bilhões em 2019, são de difícil redução, pois os principais beneficiários são a “classe média”, que financia seus planos privados, e as operadoras de planos de saúde, as clínicas e hospitais privados e os profissionais de saúde, que são os destinatários finais dessa renúncia.

Além disso, as principais pesquisas na área indicam um efeito negativo dos gastos tributários em saúde sobre a redução da desigualdade, alguns dos quais com efeitos regressivos, isto é, que aumentam o nível de desigualdade, pois seu valor se eleva à medida que a renda das famílias cresce. Como resultado, tais benesses beneficiam os mais ricos.

Parece óbvio, agora, porque não se atacam tais benesses em vez de apostarem numa cruel reforma da Previdência: os gastos tributários favorecem os mais ricos, que exercem grande poder de influência sobre os que concedem as renúncias tributárias. E os ricos brasileiros, quando ameaçados em seus castelos, utilizam o medo para instalar o caos e manter seus privilégios.

E, assim, retomando o Coringa, quando se instala o medo, é fácil convencer os que vão perder, e sempre perderam, de que não há alternativas a não ser a supressão de seus direitos. Nesse “filme”, os que acreditarem no terrorismo do problema da Previdência vão perceber, talvez tarde demais, que apenas foram usados pelo Coringa e que já não há “Batmans” para salvá-los.

O que nos resta então? Precisamos mostrar à sociedade o que está por trás de tudo isso. Quem é o Coringa. E convencê-la de que não há como debelar o caos senão destruindo “o agente do caos”, o “nosso” Coringa!